电子烟要“上牌” 专家呼吁区别传统烟草实施差异化监管

见圳客户端、深圳新闻网讯（记者 杨渝嘉）据深圳晚报报道，由工业和信息化部和国家烟草专卖局起草的《关于修改 <中华人民共和国烟草专卖法实施条例 >的决定（征求意见稿）》于近日截止向社会公开征求意见，《征求意见稿》提出"电子烟等新型烟草制品参照本条例中关于卷烟的有关规定执行"引发关注。相关专家认为，对于电子烟纳入监管得到了社会各界一致认同，但如何科学分类、多部门联动实现电子烟有效监管，以及后续监管细则如何落地是下一阶段亟需解决的重点问题。

深圳电子烟产业链完善占据全球90%的产量

电子烟进入大众视野已有数年，外形美观、口味多样且没有传统烟草味的雾化，电子烟等新型烟草制品在受到年轻消费者青睐。据艾媒咨询调查数据显示，中国电子烟市场规模急剧扩张，从2013年的5.5亿元增至2020年的83.3亿元，8年年均复合增长率高达72.5%。2021年，市场规模有望超100亿元。根据中国电子烟行业委员会数据，2020年，中国电子烟出口额达494亿元，国内销售达145亿元。

据天眼查专业版数据显示，目前我国共有超4.7万家电子烟相关企业，而深圳作为电子烟重要生产集散地，约占据全球90%的产量，出口至美国、欧洲为主的世界100多个国家和地区。

深圳占据全球约90%的电子烟产量

深圳有近8000家电子烟相关企业，约占全国相关企业总量的16.8%。其中，有超3000家集中在宝安区，因此深圳宝安区的沙井、福永两条街道更是被称为全球"雾谷"，业内人士也将电子烟与手机、无人机并列为"深圳三大硬件"。

目前，国内头部电子烟企业不再局限于单纯的代工模式，开始专注设计研发和规模化、自动化产线升级改造，打造自有品牌。有业内人士表示，深圳的电子烟制造业已在全球市场经济增长中占有绝对影响力、话语权。

在行业快速发展的同时，要求将电子烟纳入监管、规范电子烟行业的声音不绝于耳。此前，国家有关部门已有行动。2019年，国家市场监管总局、国家烟草专卖局联合发布《关于进一步保护未成年人免受电子烟侵害的通告》，切断了电子烟的网上销售渠道。此次《实施条例》的修改，将在附则中增加一条，作为第六十五条："电子烟等新型烟草制品参照本条例中关于卷烟的有关规定执行。"

纳入监管成共识 新规出台或可解决"监管难"问题

长期以来电子烟行业呈现出"监管难"的问题，根本上是因为电子烟产品本身属性定位不明，导致在监管层面"无人认领"。

工信部在《征求意见稿》的说明中表示，近年来电子烟等新型烟草制品市场监管领域出现了一些新情况、新问题，社会各方面非常关注。此次修改主要是落实党中央、国务院关于推进电子烟监管法治化的要求，明确电子烟等新型烟草制品的监管法律依据，并做好与《中华人民共和国未成年人保护法》等法律法规的衔接，发挥好法治固根本、稳预期、利长远的重要作用。

北京市中伦律师（深圳）事务所合伙人闫明诚、律师助理刘晓华认为，《征求意见稿》有利于保护未成年人及烟民群体身体健康，同时也将会改变目前电子烟行业野蛮生长状态，促进行业兼并与优胜劣汰。

国内头部电子烟企业开始专注设计研发和规模化、自动化产线升级改造

闫明诚说，电子烟等新型烟草制品"参照本条例中关于卷烟的有关规定"，并不等于将电子烟作为"烟草专卖品"进行监管，而是对电子烟企业合规提出更高的要求，必将催生出新的法律合规服务领域。

记者采访了多位专家、律师及行业人士，得到的一致回答是赞同支持将电子烟纳入监管。就此看来，将电子烟"管起来"已成共识，但该如何科学有效的管理，是摆在监管者和大众面前的重要议题。

专家建议电子烟与传统烟草实施差异化监管

"市场上电子烟的种类很多，质量良莠不齐，应该加以监管，但监管方式应该与传统烟草不一样。"中山大学药学院副教授、硕导，中山大学临床药理研究所数据管理中心主任钟国平表示。

钟国平说，电子烟与传统烟草虽都含有尼古丁，电子烟通过加热雾化，传统烟草则直接燃烧。由于两者吸入成分的产生方式不相同、吸入成分的种类及含量不相同，这些差异可能会导致各自对人体安全性的影响不同。他举例说到，电子烟成分是定制，会填加调味剂，有的调味剂吸入安全性待研究。相对而言，传统烟草成分来源自然，且燃烧后可产生其他物质，成分更复杂。

目前，国外电子烟的非临床、临床研究有很多，但国内在这方面尚在起步阶段。钟国平建议，国家应该基于电子烟与传统烟草的不同之处，实施差异化监管，同时积极鼓励相关企业尽快开展系统的相关研究，以获得电子烟短期使用、长期使用的安全性情况，为形成电子烟的质量标准，优化电子烟的监管方式等提供科学依据，以更好地保障大众健康。

"监管宜早不宜晚，在电子烟发展初级阶段就严管到位，既能遏制电子烟行业乱象，又能维护老百姓健康。"据深圳市控烟协会常务副会长兼秘书长庄润森介绍，在控烟方面深圳走在了前列，2019年新修订的《深圳经济特区控制吸烟条例》中规定，全部室内工作场所、室内公共场所和公共交通工具内，以及部分室外场所禁止吸烟，其中就包括了电子烟。近年来，在面向中小学生的控烟宣传活动中，将电子烟也纳入到了控烟宣传内容。

庄润森认为，从维护老百姓健康的角度来说，电子烟的监管不仅涉及烟草监管部门，还需要市场监管、医疗卫生监管等部门联动，从生产、销售到售后等环节形成全链条的联合监管运行机制，发挥各个部门的职能作用。

有业内人士表示，科学管理将有助于产业规范化，但由于电子烟的产品特性，希望能建立一套有别于传统烟草的科学分类监管体系，从顶层设计上促进行业长期平稳健康发展。

电子烟或将采取"牌照监管"？深圳可能率先试点

世界卫生组织驻华代表处微信公众号在3月21日发布文章称，含有尼古丁的电子烟对青少年的健康和发育会造成影响。建议中国有关部门应尽快制定有关电子烟的行政法规，授权一个独立于烟草企业的政府部门，对电子烟企业及其产品的准入实施许可制度。

目前我国传统烟草已形成一整套完整的烟草专卖许可证制度，分为烟草专卖生产许可证、烟草专卖批发许可证、烟草专卖零售许可证三类。《征求意见稿》的出台是否意味着电子烟也将要采取"牌照监管"了呢？

闫明诚和刘晓华在公开文章中指出，现行的烟草法规体系如果适用在电子烟上，必将大大降低电子烟的市场流通效率。《烟草许可证管理办法》对生产、批发、零售的许可要求，也不符合电子烟产业链高度集中在珠三角、深圳市的现实。

此外，如果将电子烟视为烟草专卖品，那么烟草专卖行政主管部门，将要相应做人力、物力方面的调整，增派人手、增加机构设置，接手电子烟行业的整个体系的监管工作。电子烟生产、销售、出口集中于广东、北京、上海等经济发达地区，在这些地区增加成本尚可值得，而在经济欠发达、电子烟渗透率较低的省份是非常没有必要的。

因此，将电子烟"参照本条例中关于卷烟的有关规定"，并不等于将电子烟作为"烟草专卖品"进行监管。闫明诚和刘晓华从产业链角度分析到，电子烟有上游、中游、下游三个环节。为了解决电子烟行业的突出问题，电子烟上游环节可能是今后国家对电子行业实行牌照管理的重点。不仅尼古丁的提取和合成要受到监管，烟油的尼古丁浓度以及丙二醇、丙三醇、香精等添加剂的配方也要符合行业标准和即将出台的国家标准。

传统卷烟零售终端体系十分庞大，一线城市每个城市可以达到5万到10万零售户，以连锁便利店、食杂店、烟酒超市、商场柜台、娱乐服务场所等业态为主要阵地进行卷烟零售。相比之下，电子烟的零售终端建设主要通过品牌专营店、商场专柜来提高品牌知名度和抢占市场。闫明诚和刘晓华预测，监管部门可能以向零售店面发放销售许可证的方式，加强对线下渠道的集中监管。

在牌照监管方面，他们认为，先期可能进行电子烟专卖许可证制度试点，设置较高的准入门槛，对电子烟产业链关键环节实行前置审批，"极有可能在深圳率先进行试点。"闫明诚对说到。

可以预见，一批首先取得牌照的大型企业将会脱颖而出。同时，监管部门会运用行政执法手段加强监管，逐步规范电子烟市场经营活动，促进电子烟行业有序发展。